Le CCAG-Travaux ne s'applique pas automatiquement

L’arrêté du 30 mars 2021 qui approuve le CCAG-Travaux pose la règle dans son propre article 1er, avant même que le cahier commence : « Ce cahier des clauses administratives générales n’est applicable qu’aux marchés qui s’y réfèrent. » Le cahier la répète à son article 1.1 : « Les stipulations du présent cahier des clauses administratives générales (CCAG) s’appliquent aux marchés qui s’y réfèrent expressément. »

Deux textes, la même phrase, trois lignes d’écart. Le rédacteur du CCAG n’a pas voulu laisser de doute, et pourtant l’idée que le CCAG-Travaux régirait tout marché public de travaux circule dans les entreprises comme dans certaines consultations mal ficelées.

Sans référence expresse, le cahier n’entre pas dans le contrat

Aucun texte n’impose de CCAG. Le marché de travaux s’en passe très bien, et n’est alors régi que par le code de la commande publique, ses textes d’application et les pièces particulières rédigées par l’acheteur : CCAP, CCTP, acte d’engagement, bordereau de prix. Viser le cahier type relève du choix de l’acheteur, et un marché à procédure adaptée de faible montant s’en dispense couramment.

La conséquence se mesure article par article. Sans référence au CCAG-Travaux, le titulaire perd la période de préparation de l’article 28.1, les modalités de fixation des prix des prestations supplémentaires de l’article 13, le régime des pénalités de l’article 19, la procédure de réception de l’article 41, le mécanisme de décompte de l’article 12 et le règlement des différends de l’article 55. Ce qui subsiste tient à ce que l’acheteur a bien voulu écrire.

Ce qui subsiste tient aussi au code lui-même, et ce n’est pas rien. Le délai global de paiement de trente jours s’impose à tout pouvoir adjudicateur au titre de l’article R. 2192-10 du code de la commande publique, porté à cinquante jours pour les établissements publics de santé et du service de santé des armées. Les intérêts moratoires courent de plein droit au taux de refinancement de la Banque centrale européenne majoré de huit points, avec une indemnité forfaitaire de 40 € pour frais de recouvrement. L’avance et la retenue de garantie relèvent elles aussi du code, pas du CCAG. Un tel marché n’est donc pas sans règles. Il est sans procédure.

En marché privé, la question ne se pose même pas. Le CCAG-Travaux est un cahier de la commande publique, il n’a aucune vocation à régir un contrat entre un promoteur et une entreprise. L’équivalent y est la norme NF P 03-001, qui n’entre elle non plus dans le contrat que si le contrat la vise.

Le dernier article du CCAP est la page à ouvrir en premier

L’article 1.2 du CCAG-Travaux organise la dérogation et lui impose une forme :

Rien ne limite le nombre de dérogations ni ne protège une clause en particulier. Un seul CCAP peut durcir les pénalités de retard de l’article 19, ramener la période de préparation de l’article 28.1 à quelques semaines, réécrire la procédure de réception de l’article 41, remplacer entièrement le règlement des comptes de l’article 12. Aucun article du cahier n’est d’ordre public au sein du CCAG lui-même : ce qui résiste à la dérogation vient d’ailleurs, du code de la commande publique ou du code civil.

D’où le réflexe. Sur une consultation qui renvoie au CCAG-Travaux, la liste récapitulative du dernier article du CCAP se lit avant le CCTP. Elle dit en une page ce que l’acheteur a retiré du cahier type, et donc ce que le prix devra absorber.

Le CCAG arrive cinquième dans l’ordre de priorité des pièces

L’article 4.1 du cahier règle lui-même les contradictions entre pièces du marché, et il se range derrière les documents particuliers. L’ordre qu’il pose commence par l’acte d’engagement et ses annexes financières, puis le CCAP et ses annexes, puis le programme ou calendrier d’exécution, puis le CCTP et ses annexes. Le CCAG ne vient qu’ensuite, avant le CCTG, l’offre technique du titulaire et les actes spéciaux de sous-traitance.

Cette hiérarchie explique tout le reste. Une stipulation du CCAP qui contredit le cahier ne l’écarte pas parce qu’elle a été correctement étiquetée « dérogation ». Elle l’écarte parce qu’elle occupe un rang supérieur. Cette liste récapitulative sert la lisibilité du marché, pas sa mécanique juridique.

Une dérogation absente de cette liste s’applique quand même

C’est le point où l’entreprise qui a fait l’effort de lire se trompe encore.

La liste récapitulative est une obligation de rédaction imposée à l’acheteur. Elle n’est pas une condition de validité de la dérogation. La cour administrative d’appel de Versailles l’a jugé le 20 juin 2024 dans l’affaire opposant la société Gallis à la commune de Livilliers : « cette obligation n’est pas prescrite à peine de nullité de la dérogation ». L’entreprise contestait une phase de préparation ramenée à trois semaines au lieu des deux mois du CCAG, en s’appuyant sur le fait que cette dérogation ne figurait pas dans la liste. Le moyen a été écarté. Les trois semaines lui ont été opposées.

La cour administrative d’appel de Douai a retenu la même logique le 16 octobre 2024, sur un terrain autrement plus coûteux. La société Sogea Nord Hydraulique réclamait à la Métropole européenne de Lille le bénéfice du décompte général et définitif tacite sur un marché de conduite de décharge des eaux pluviales à Armentières. Le CCAP y organisait sa propre procédure de règlement, sans jamais citer l’article du CCAG qu’il évinçait. Ces stipulations « se suffisent à elles-mêmes » et prévoyaient « de façon exhaustive les modalités de règlement », a jugé la cour. Le décompte tacite du cahier type ne s’appliquait donc pas. La requête a été rejetée.

Ce marché-là relevait encore du CCAG-Travaux de 2009, dont l’article 13.4.4 portait le mécanisme repris depuis à l’article 12.4.4. Le raisonnement vaut à l’identique sous la version 2021, dont l’article 1.2 est rédigé dans les mêmes termes.

Six CCAG, un seul par marché

Le CCAG-Travaux n’est qu’un des six cahiers refondus en 2021 : travaux, fournitures courantes et services, prestations intellectuelles, techniques de l’information et de la communication, maîtrise d’œuvre, marchés industriels. Un marché ne se réfère par principe qu’à un seul d’entre eux.

L’exception vise le marché global au sens de l’article L. 2171-1 du code de la commande publique : conception-réalisation, marché global de performance, marché global sectoriel. Ces marchés-là peuvent renvoyer à plusieurs CCAG, typiquement travaux et maîtrise d’œuvre pour la part conception. Une entreprise générale attributaire d’un conception-réalisation ne relève donc pas d’un régime unique, et le point de partage entre les deux cahiers se lit dans le CCAP.

Trois textes différents portent le nom de « CCAG-Travaux » sur les chantiers en cours

Le millésime ne dépend pas du chantier. Il dépend de la date de la consultation.

Entré en vigueur le 1er avril 2021, l’arrêté du 30 mars 2021 s’applique « aux marchés pour lesquels une consultation est engagée ou un avis d’appel à la concurrence envoyé à la publication à compter de cette date ». L’arrêté de 2009 n’a été abrogé qu’au 1er octobre 2021, ce qui a ouvert six mois pendant lesquels un acheteur pouvait viser l’un ou l’autre.

La version 2021 a elle-même bougé. L’arrêté du 29 décembre 2022, publié au Journal officiel du 31 décembre, a modifié les six cahiers et retouché l’article 18 du CCAG-Travaux, celui qui fixe et prolonge les délais d’exécution : au quatrième alinéa de l’article 18.1.1, le mot « six » a été remplacé par le mot « quatre ». Le délai à l’issue duquel un titulaire qui n’a reçu aucun ordre de service de démarrage peut invoquer un préjudice ou demander la résiliation est passé de six à quatre mois après la notification du marché. Ce texte s’applique aux marchés dont la consultation a été engagée à compter du 1er janvier 2023.

Deux marchés attribués à deux ans d’écart, tous deux « au CCAG-Travaux 2021 », ne portent donc pas le même article 18. Pour un chantier de travaux publics dont l’exécution s’étale sur trois ans, c’est la date de la consultation qui commande, pas celle de l’ordre de service.

Une conséquence pratique pour l’entreprise qui reprend un marché en cours ou qui intervient en sous-traitance : la pièce à réclamer n’est pas « le CCAG », c’est la date de la consultation et le CCAP du marché principal.

Ce que la référence au CCAG apporte de plus concret : le solde qui se débloque tout seul

L’article 12.4 organise le règlement du solde, et son point 12.4.4 est le levier le moins utilisé du cahier. Il n’a rien d’une nouveauté de 2021 : l’arrêté du 3 mars 2014 l’avait déjà introduit dans le CCAG de 2009, à l’article 13.4.4, avec effet au 1er avril 2014. Douze ans plus tard, c’est encore lui que les entreprises invoquent devant le juge quand le solde ne vient pas.

Le mécanisme normal veut que le maître d’œuvre établisse le projet de décompte général, que le maître d’ouvrage le valide, le rectifie éventuellement, le signe, et le notifie au titulaire dans les trente jours suivant la réception de la demande de paiement finale. Ensuite, trente jours pour que le titulaire le renvoie signé, avec ou sans réserves.

Le silence du maître d’ouvrage ne bloque rien. Passé le délai de trente jours, le titulaire lui notifie son propre projet de décompte général signé. À compter de cette notification, le maître d’ouvrage dispose de dix jours pour notifier le décompte général. Au-delà, le texte est net :

Autrement dit, le décompte de l’entreprise devient celui du marché, avec les montants qu’elle y a portés.

Soit un lot maçonnerie de 180 000 € HT réceptionné le 12 mars, demande de paiement finale transmise le 20 mars, comprenant 6 400 € de travaux supplémentaires exécutés sur ordre de service et 3 100 € de révision de prix. Le maître d’ouvrage a jusqu’au 19 avril pour notifier le décompte général. Il ne le fait pas. L’entreprise lui notifie le 22 avril son propre projet de décompte général, signé, incluant ses 9 500 €. Sans notification du maître d’ouvrage au 2 mai, ce projet devient le décompte général et définitif du marché, les 9 500 € compris. La collectivité ne peut plus les discuter au fond.

La symétrie existe et joue contre l’entreprise. L’article 12.4.5 prévoit que le titulaire qui ne renvoie pas le décompte général signé dans ses trente jours, ou qui le renvoie sans motiver ses réserves ni chiffrer ses réclamations, est réputé l’avoir accepté. Un décompte général devenu définitif ferme la discussion. Les réclamations non chiffrées à ce stade ne se rattrapent pas.

C’est aussi la raison pour laquelle un CCAP qui déroge à l’article 12.4 mérite d’être regardé de près, et l’affaire jugée à Douai montre ce que coûte sa disparition. Le mécanisme de bascule tacite peut s’effacer sans que le mot « dérogation » soit écrit nulle part.

Le désaccord sur le solde suit un calendrier serré

Contester un décompte général suppose de respecter la procédure de l’article 55, qui commence par un mémoire en réclamation. Le titulaire y expose les motifs du différend et chiffre ses demandes. Quand la réclamation porte sur le décompte général, le mémoire est transmis dans les trente jours suivant la notification de ce décompte, notifié au maître d’ouvrage et adressé en copie au maître d’œuvre.

Le maître d’ouvrage notifie sa décision motivée dans les trente jours de la réception du mémoire, après avis du maître d’œuvre. Son silence à l’échéance vaut rejet. Le titulaire dispose alors de six mois, à compter de la décision expresse ou du rejet implicite, pour porter sa réclamation devant le tribunal administratif compétent.

Ce délai de six mois est propre au CCAG-Travaux ; les autres cahiers de 2021 en retiennent de plus courts. Sur un marché qui ne vise aucun CCAG, ni le mémoire préalable ni ce calendrier ne s’imposent, et le litige se règle selon les règles de droit commun du contentieux contractuel. La référence au cahier encadre donc le différend autant qu’elle l’organise : elle ouvre une voie chiffrée, et elle la referme à date fixe.

Les normes applicables se figent à la remise de l’offre

Autre effet peu commenté de la référence au CCAG-Travaux. Elle date les normes que l’entreprise doit respecter. L’article 23.1 pose que les normes visées par le marché « sont celles dont la date de prise d’effet est antérieure de trois mois à la date d’établissement des prix défini à l’article 9.4.2, sauf pour celles dont l’application immédiate est rendue obligatoire par la règlementation française ».

L’article 9.4.2 renvoie à la date de remise de l’offre par le titulaire, ou à celle de l’offre finale en procédure avec négociation ou dialogue compétitif.

Une norme révisée après la remise de l’offre ne s’impose donc pas au titulaire, sauf si la réglementation française en impose l’application immédiate. Sur un marché exécuté deux ans après la consultation, l’écart n’a rien de théorique, en particulier sur des ouvrages dont les référentiels bougent souvent. Un marché sans CCAG perd ce repère. La version applicable se discute alors sur le seul terrain des pièces particulières, et le maître d’œuvre qui exige la dernière édition d’un document technique n’a plus de texte en face de lui.

Le raisonnement rejoint celui de la version du DTU applicable, que le CCAG tranche du côté de la signature plutôt que de l’exécution.

Ce que la lecture d’une consultation doit établir

Quatre points suffisent à savoir sous quel régime l’offre est chiffrée.

1. Le marché vise-t-il un CCAG, et lequel ? L’acte d’engagement ou l’article « pièces contractuelles » du CCAP le dit. En cas de silence total, aucun CCAG ne s’applique.
2. De quel millésime ? La date de la consultation commande, et un CCAP qui vise « le CCAG-Travaux » sans date ne désigne pas autre chose que le cahier en vigueur à cette date.
3. Que retire la liste récapitulative ? Elle se lit intégralement, en regard des articles cités du cahier.
4. Le corps du CCAP contredit-il le CCAG sans le dire ? C’est le travail réel. Les articles à comparer en priorité sont ceux qui portent l’argent et le temps : prix et règlement des comptes, délais et pénalités, réception et garanties, résiliation.

Ce dernier point est celui que les décisions de 2024 rendent incontournable. Un CCAP qui décrit sa propre procédure de solde, ses propres pénalités ou son propre régime de réception écarte le cahier type sur ces points, qu’il l’annonce ou non. L’entreprise qui a chiffré son offre en comptant sur une clause du CCAG remplacée en silence par une autre découvre l’écart au moment où il coûte. À la réception, ou au solde.